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雄安新區規劃編制體系的創新實踐

——起步區控制性規劃解讀

周儉

2019年06月04日16:45  來源:人民雄安網

設立河北雄安新區,是以習近平同志為核心的黨中央作出的一項重大歷史性戰略選擇,是千年大計、國家大事。雄安新區規劃建設是習近平總書記親自謀劃、親自決策、親自推動並傾注了大量心血。

為創造“雄安質量”和建設成為推動高質量發展的全國樣板,按照高起點規劃、高標准建設雄安新區的要求,需在規劃建設方面不斷創新,而面向未來的雄安新區規劃的創新不僅體現在城市發展和城市規劃的理念、目標和策略上,同時也需要規劃編制自身的創新。這種創新的需要既是雄安新區建設發展的需求,也是雄安新區規劃者的使命。

規劃體系和規劃編制方法的改革發展是我國改革開放以來城市快速發展不斷總結經驗、不斷改革創新提升的結果。剛剛出台的建立國土空間規劃體系的國家政策,就是對我國規劃體系的一次重大創新性改革。《雄安新區起步區控制性規劃》在現有的城鄉規劃體系中創新性地建立一個新的規劃層次,其創新性主要體現在以下三個方面。

一、控制目標的創新

《雄安新區起步區控制性規劃》是一個建構於現有的城市總體規劃和城市控制性詳細規劃之間的策略性管控型規劃。建構這樣一個控制性規劃的新層次,其核心就是緊緊圍繞“一張藍圖干到底”的要求,目標在於以一張控制性的規劃藍圖持續管控城市空間格局、結構性功能布局、城區建設邊界、生態空間布局、骨干基礎設施布局、公共服務設施標准等涉及經濟、文化、環境、民生方面的結構性要素,保障城市發展願景的實現。而這些目標對於現有的城市總體規劃和控制性詳細規劃在技術方法上都是難以實現的。另外,對於雄安新區起步區198平方公裡的規劃范圍,以及可能需要十幾年甚至更長的建設周期而言,《雄安新區起步區控制性規劃》對城市中的結構性要素具有更強的剛性管控作用,對非結構性要素具有更強的包容性和應對發展變化的韌性。《雄安新區起步區控制性規劃》在雄安規劃體系中的新定位使規劃更具權威性,也使規劃成果更具科學性。

二、管控體系的創新

根據雄安新區的規劃體系和技術標准體系,《雄安新區起步區控制性規劃》以實現結構性要素管控為目的建立了一個系統化的管控體系。其中,核心內容是以“土地利用管控”為主脈,以復合型土地利用類型為基石,構建了“土地利用管控”、“規劃建設管控”、“規劃單元管理”和“組團規劃指引”等要件組成的具有層次性的管控內容體系,並與現有的總體規劃和控制性詳細規劃順利實現了承上啟下的有機對接。同時,也在此體系框架下,進一步覆蓋《雄安新區起步區控制性規劃》中的城市風貌、生態環境、基礎設施、公共服務以及規劃管理等方面,形成整個管控體系的全新布局。

三、管控方法的創新

《雄安新區起步區控制性規劃》要求“依據本規劃編制各組團的控制性詳細規劃、修建性詳細規劃、城市設計,制定重大基礎設施等建設項目實施方案和工程設計,指導起步區有序開工建設”,在管控方法上強化了有效傳導。《雄安新區起步區控制性規劃》以現實的城市復雜性和多樣性為規劃管控的參照,充分考慮了發展的不確定性和社會的包容性以及風險應對,以科學、合理為標尺確定規劃管理單元的規模、土地復合利用的類型,提出的“居住生活與公眾服務”、“產業發展與創新科研”、“市政交通”和“城市綠地”四類復合型城市建設用地類型及其主導功能類型,以及以“十五分鐘生活圈”為原則劃定的“規劃管理單元”及其管控重點和管控規定,為在這一層次的規劃管控中實現高品質的城市生活、富有活力的城市空間和具有特色性的城市景觀確定了良好的規劃技術條件。

城市社會是一個最為復雜的社會,我們很難准確預測每個個體和群體需求的發展和需求的變化。因此,不論剛性管控還是彈性管控,面對眾多的城市要素,用傳統的思路確定規劃的管控對象和對其的管控尺度很難有一個滿意的答案。雄安新區這樣一個從零開始的全新城市,其未來的居民結構現在還難以作出准確判斷,其未來的社會需求也會隨著時代變遷而發生無法預測的變化,科技的發展也必然帶來生活方式的改變。另外,隨著雄安新區建設的不斷推進,城市不同地段的功能配比也會隨著市場、區位、生活方式、人民需求的變化而變化。我們常常看到,城市中的地鐵建成后在地鐵站周邊會聚集更多的商業服務設施和人流,居民的“生活圈”的實際范圍也因此發生了改變﹔原來的居住區因為臨近街區開發建設了商務設施等公共設施,也引發了居住區原有公共服務設施等級的升級和規模的擴大,等等。這都是城市建設和發展過程中的客觀規律。新區規劃建設堅持生態優先、綠色發展,堅持以人民為中心、注重保障和改善民生,對城市發展中不可預見的變化需要採用科學的管控策略。從《雄安新區起步區控制性規劃》編制的思路可以看出,規劃力圖以“土地利用管控”類型為核心,建構一個整體的規劃控制體系和一套相應的規劃管控方法,嘗試規劃一個“真實的”城市。

雄安新區是千年大計、國家大事,圍繞貫徹落實黨中央、國務院對《河北雄安新區規劃綱要》的批復精神和國務院對《河北雄安新區總體規劃》的批復精神以及內容要求,《雄安新區起步區控制性規劃》是一個十分有益的創新實踐。通過對規劃管控目標的創新、規劃體系和管控方法的創新,必將為解決長期以來我國城鄉規劃實施管理中存在的難題和困境提供新的路徑和寶貴經驗。(作者為同濟大學建筑與城市規劃學院教授、上海同濟城市規劃設計研究院院長)

(責編:施雲娟、馮亞濤)

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